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8月初,正在内部征集意见的《城市更新条例(草案稿)》显示,首次提出了“如果不愿参与权益转换和签订搬迁安置补偿协议权利人不超过5%,则项目实施主体可以申请区政府强制征收不愿参与权益转换和签订搬迁安置补偿协议权利人的房地产并出售给项目实施主体”等突破性条款。(8月13日新快报)

深圳对于城市更新的依赖性在去年已经高达75%,然而,深圳的城市更新进程依然长期处于“拆不动、赔不起、玩不转”的困境当中,正在内部征集意见的《城市更新条例(草案稿)》,规定如果“钉子户”不足5%,开发商可申请强征。看起来是缓解征地拆迁难的有效办法,但如果该办法在产生和执行过程中不严谨,可能会引发更大的问题。

作为一个地块来说,“钉子户”毕竟是少数,通常情况下,很少超过5%。也就是说,如果按照这个比例,开发商在申请强征后,有关部门把关不严就实行强征,那么,几乎全市所有的征用土地的地方都会实施强拆,这样很容易引起这些“5%的人”的不满,容易使他们抱团进行“抵抗”,引发新的不安定因素。

拆迁户之所以成为“钉子户”,肯定有他们的理由,关键是看他们的这些理由是否正当合理,如果合理,就算只有一个“钉子户”也要维护他们的利益和诉求,不得强征强拆。再说,解决问题的途径很多,可以通过调解、仲裁、法院判决等形式解决。总之要以维护民众的利益为最起码的要求,不能在把5%的“钉子户”当作任意被杀的“羔羊”,让他们陷入叫天天不应叫地地不灵的境地,制造新的不安定因素。

《城市更新条例(草案稿)》设想是不错,若该《条例》一旦通过实施,将是国内首次将城市更新提升至立法高度,也对征地拆迁安置办法有了突破。但实施起来可能会碰到各种各样的问题,首先这一条例可能与国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《中华人民共和国物权法》等上位法有冲突。如果这一《条例》实施,可能会引发法律纠纷,到时可能把政府陷入被动难堪的境地。其次,可能会让开发商坐收渔利。只要某一征收地块,“钉子户”不足5%,开发商就不会更多地去考虑这些“钉子户”的诉求,而为了自己的利益申请强征。另外,即使强征了,土地被开发了,但这些“钉子户”的问题不等于彻底解决了,可能会使他们无止境地上访,开发商和政府部门还得被无休止地“纠缠”,付出的代价可能比之前更大。

因此,《条例》虽好,实施须谨慎,不能因为一时的工作好做,而不考虑长远,只要照顾到每个人的利益,让每个被征地拆迁的民众都心悦诚服,才能换来社会的安定和城市的发展。

8月初,正在内部征集意见的深圳市《城市更新条例(草案稿150731)》,首次提出了“产权置换按照建筑物使用面积(套内建筑面积)测算,置换比例(即拆赔比)不得低于1:1,但是不得高于1:1.3”和“如果不愿参与权益转换和签订搬迁安置补偿协议权利人不超过5%,则项目实施主体可以申请区政府强制征收不愿参与权益转换和签订搬迁安置补偿协议权利人的房地产并出售给项目实施主体”等突破性条款。(8月12日《南方都市报》)

城市拆迁无疑是一个大难题,一方面各种强制拆迁事件不断上演,另一方面也确有所谓“钉子户”狮子大开口的案例。在公平与效率之间,如何找到一个平衡点,既不让被拆迁户利益受损,又能保持相应的城市更新效率,一直都是对地方政府善治能力的考验。在此背景下,深圳出台的这个办法,虽然尚在内部征求意见,但的确堪称“大胆的突破”。

首先是明确规定了拆赔比,不得低于1:1,也不得高于1:1.3。这意味着,拆迁补偿有了“地板”和“天花板”,不再是交易双方不受限制的自由谈判。问题在于,“不得低于1:1,不得高于1:1.3”的科学依据到底是什么?谁有权超越交易双方制定这样的拆赔比?这样的做法,是否有违“让市场发挥决定性作用”的原则?

不排除降低拆迁成本会让买房者间接受益,但现如今的房价显然不只有开发成本这一个决定性因素。因此,限制拆赔比,最大的受益者是开发商,是土地财政,而不会是买房者。将买房者和被拆迁户置于利益对抗的位置,偷换了拆迁过程中真正的利益命题,是非常不负责任的。

相比拆赔比,更大的“突破”还是“强制征收”和“强制售卖”的条款。作为公民私有财产,被拆迁户理当拥有对个人房产谈判交易价格以及决定是否同意交易的权利。可如果按现在披露的草案,个人将会失去这一切权利,代之以“少数服从多数”的强制。只要不同意的人数少于5%,那么这部分人将不再有权对自身房产说了算,而是必须服从多数人的决定。在依法治国的理念下,制定这种明显有违上位法的规定,有考虑欠妥之虞。

8月初,正在内部征集意见的深圳《城市更新条例(草案稿150731)》首次提出了“产权置换按照建筑物使用面积(套内建筑面积)测算,置换比例(即拆赔比)不得低于1:1,但是不得高于1:1.3”和“如果不愿参与权益转换和签订搬迁安置补偿协议权利人不超过5%,则项目实施主体可以申请区政府强制征收不愿参与权益转换和签订搬迁安置补偿协议权利人的房地产并出售给项目实施主体”等突破性条款。(8月12日《南方都市报》)

资料显示,深圳对城市更新的依赖性2014年已高达75%,然而,深圳的城市更新进程依然长期处于“拆不动、赔不起、玩不转”的困境当中。为了突破这一制约城市发展的“瓶颈”,深圳试图通过“立法”渠道寻求解决,不失为明智抉择。有望不久后出台的《城市更新条例》(下简称条例),维持“政府引导,以市场化运作为主,充分发挥资源市场化配置作用”主导机制,在“拆赔比”、“强征”、“售卖”,尤其是“钉子户”等敏感问题上提出一系列大胆而富突破性的措施,开全国先河,引人关注。

针对“钉子户”问题,《条例》提出了按钉子户现实存在比例确定不同应对解决方案的措施。譬如,条例规定,“钉子户”不超过5%,项目实施主体可申请区政府强制征收并出售给项目实施主体。

很显然,因个别钉子户的利益导致新项目搁置数年,影响多数人的利益,并不合理,此番改进,从政策预期来讲,维护了多数人的意志。然而,换个角度,如此一来“副作用”也很大。一则,新政框架下,拆迁户们基于利益最大化诉求,可能人为增大“钉子户”群体,以期超过5%尽量达到10%,以满足另一梯次处理标准。而这将在客观上增大拆迁的阻力和成本。二则,满足“少于5%钉子户”条件时,由开发商作为主体向政府提出强征申请,极易引发外界非议。经验告诉我们,当权力与商业利益纠缠、绑定在一起时,操作中稍有不慎,就可能被质疑为“官商勾结、仗势欺人”,激发民意的不满与对立。三则,存在一定的法律风险,诚如有法律人士担心的那样,这一地方性法规如何与上位法有效衔接、地方政府作为“强征”裁决者的合法合理性,都是当下不得不认真面对的问题。

由是观之,深圳出台《条例》虽着眼现实困境,出发点和动机不错,但鉴于潜在的诸多问题和可能引发的严重后果,当下应在征集意见阶段下足功夫、深入研讨,尽最大可能寻求民意支持,并谨遵法治底线,否则,一味求快,则可能欲速不达,好心办了坏事。

【在涉征迁的问题上,不能轻易牺牲少数人合法权利,是个常识,这不是说鼓励个别“钉子户”狮子大开口,而是说任何强制措施都必须遵循程序正当原则。】

据报道,深圳对于城市更新的依赖性在去年已经高达75%,但其城市更新进程长期处于“拆不动、赔不起、玩不转”的困境中。源于此,8月初,正在内部征集意见的深圳《城市更新条例(草案稿150731)》规定,当不愿参与权益转换和签订搬迁安置补偿协议权利人不超过5%时,可以申请区政府强制征收。

深圳欲以地方立法形式来破解城市更新困局,消息甫出,受到广泛关注:一者,这是国内首次将城市更新提至立法高度,若最后通过的法规较科学且具有操作性,其探路价值自不待言;二者,其史无前例地提出了拆赔比的概念,首次提出“产权置换按照建筑物使用面积(套内建筑面积)测算,置换比例(即拆赔比)不得低于1:1,但是不得高于1:1.3”。这一概念不可谓不大胆,同时是否符合市场原则,也引起很大争议。

但草案中最受关注的,还是“强制征收”的适用条件设计:在舆论解读中,申请强征的前提就是钉子户不超过5%。同意者超过95%就可申请强征,这无疑在为城市更新项目顺利实施铺平道路。可这种少数人利益被多数人决定的做法,其合法性却值得探讨。

现代政治哲学有个基本共识就是,政府须尊重每个公民的权利,少数人的权利也应受到充分保障。在拆迁问题上,就该保障个体物权,尽管奉行“风能进,雨能进,国王不能进”的法治浪漫主义原则不现实,但即便要启动强征拆迁,也该遵循合法程序。

从过往经验看,拆迁过程中业主们出现利益诉求不一致的现象很常见。根据现有的《国有土地上房屋征收与补偿条例》,土地征用房屋强制拆迁应由有关单位申请法院执行,也即只有司法强制拆迁才算合法,而行政强拆则无法可依,这也是为规避政府集裁判和运动员于一身。

可“钉子户不超5%可申请强征”,显然与此法规以及《物权法》的规定相违,也即与上位法冲突。首先,向政府申请强征,又可能回归行政强拆依赖的老路;其次,强制征收本来就不是法律概念,征收本身就是强制的。尽管说,它赋予了业主申请行政复议和提起行政诉讼的救济权利,可上述“突破性”做法内蕴的风险本就巨大,极可能导致少数人的权益轻易被“强拆”。

表面上看,采取“多数决”的方式决定是否强征,可消减阻力,实质上拆迁中100%签约率也很难成行,但它或成为侵犯少数人权益的幌子。确实,在香港,采用的也是该模式,但强征与否也是由法院来裁定,法院会充分听取利益相关人的理由陈述,并通过完全的信息公开、公开辩论和听证来做决定,而非向政府进行申请实施。

不能轻易牺牲少数人合法权利,是个底线,这不是说鼓励个别“钉子户”狮子大开口,而是说任何强制措施都必须遵循程序正当原则。就城市征迁而言,在既有的法律框架内尽力解决问题,也比退回到强化行政权的老路上靠谱。而在全面依法治国屡被强调的当下,充分保障少数人权益、恪守权力谦抑更应作为常识,深入人心与立法执法思维中。

深圳的城市更新进程依然长期处于“拆不动、赔不起、玩不转”的困境当中。不过这一困局有望得到破解。8月初,正在内部征集意见的《城市更新条例(草案稿150731)》显示,首次提出了“如果不愿参与权益转换和签订搬迁安置补偿协议权利人不超过5%,则项目实施主体可以申请区政府强制征收不愿参与权益转换和签订搬迁安置补偿协议权利人的房地产并出售给项目实施主体”等突破性条款。(8月12日《南方都市报》)

这个《城市更新条例》草案一旦通过,就意味着就可以当做一部地方法规强制执行。表面看来,有95%以上业主同意征收很符合“多数决”的方式,也有利于维护大多数公益性建设,很公正合理。但另外5%以内的业主就没有了自己的合法权益了吗?

“强制征收”和“强制售卖”这样的字眼很霸气,按说法律确实需要强制执行保障,但其前提应该是充分的合法性。对不愿征收的业主冠以“钉子户”就充满了对抗性歧视,如果按照“城市更新条例”强制执行就等于剥夺了这些业主的个人权益。倘若对条例“抵抗即违法”,也要谨防执法过度的问题。

在执行该条例的过程中有没有隐含许多不公?比如政府先从中分走了一块利益,允许开发商多建些房子,就拿走一块蛋糕,然后开发商转嫁“成本”以抵补偿获得开发权,以条例开路,打压掉小业主的维权诉求。

现行《物权法》和《征收与补偿条例》本可以公证解决好征收业主、开发商及市民的各方权利。如果《城市更新条例》实行,就等于是以地方法代替了《物权法》和《征收与补偿条例》,在试行阶段由于不够成熟,必然会存在一些不公平公正现象。

强制征收和售卖终究会对业主的所有权和居住权进行限制和剥夺。虽说对城市更新进程有很大帮助,但也不能以“恶法”代价影响到城市建设合法化大局,侵害到一部分人的合法权益,哪怕只是极少数人的权益。说白了,这个条例是用来打击少数“钉子户”“刁民”的,以增大维稳系数,为政府的大规模建设开路正名。如果项目实施主体和政府掺杂有离异勾兑,那么对极少数人的强征强收就存在违法不公风险,“真理有时掌握在少数人手里”,5%的业主会不会也有真理的一面呢?

如何平衡城市、业主、开发商和市民的利益需要谨慎求证,在城市大更新大建设中本身也会存在一些违法与错误,比如“鬼城”的出现,半拉子工程现象,劈山建城,“赶农民上楼”等等。如果城市更新建设中,强制征收一不小心步入了违法侵权的领域,那么对部分人的公正维权就是一种破坏与侵害,对法治公平正义也是一种伤害。

网上有一则《看看外国是怎样对待“钉子户”》的文章很火,比如日本几户人家与政府和成田机场斗争40多年,仍然安然无恙。还有英国、德国的“最牛钉子户”,他们的“存在感”令人震惊,这些是一种司法独立的象征,影响着一个民族对法律的信念。它山之石可以攻玉,读这些可以给我们诸多的警示。

8月初,深圳市正在内部征集意见的《城市更新条例(草案稿150731)》,首次提出了“产权置换按照建筑物使用面积(套内建筑面积)测算,置换比例(即拆赔比)不得低于1:1,但是不得高于1:1.3”和“如果不愿参与权益转换和签订搬迁安置补偿协议权利人不超过5%,则项目实施主体可以申请区政府强制征收不愿参与权益转换和签订搬迁安置补偿协议权利人的房地产并出售给项目实施主体”等突破性条款。(2015年8月12日 南方都市报)

虽然尚未通过人大审定,深圳市《城市更新条例(草案稿)》刚刚“露脸儿”,就引来了各方关注,相较于其他地方拆迁的“摸黑”前行,深圳正在探索通过立法的方式,让城市更新工作有法可依。

不管叫城市拆迁,还是叫城市更新,都必须面对一个叫做“钉子户”的群体。这一群体大多数为了获取更多的利益,而置法理于不顾,就像一个城市的“暗疮”被人们所诟病。

深圳这份《城市更新条例(草案稿)》,明确了对“钉子户”的处理方式,虽然还略显生硬,但也是在设置了市场化评估、明确折赔比、申请强制征收的补偿承诺等诸多前置条件的基础上确定的,对其他发达城市来说,无疑是一个有益探索。

同时,《条例》还明确:“钉子户” 可以申请行政复议和提起行政诉讼,并规定了重建类城市更新项目要停止市场主体实施拆除,变更为政府实施的“四种情形”,这些后续工作也为解决“钉子户”的拆迁问题,提供了更多的渠道和方式,应该说这份《条例》已经考虑的比较充分了。

所以说,面对以利为先的“钉子户”,政府有必要采取更强的执行力,不能因为“钉子户”导致城市更新几乎无法推进。而且,《条例》通过立法的形式出现,能增强执法刚性,政府以更精确的规定,向市场释放信号,必能稳妥平衡城市、业主、开发商和市民的利益。

然而,法律再好,也需要正确执行。笔者建议对不超过5%的“钉子户”们的执行,政府绝不能只听开发商一面之词,就举起强征大棒一拆了之。而应该通过对“钉子户” 的细致走访,了解他们的诉求,对因补偿不到位等原因的要合理对待,对真正的“钉子户”们再强拆也无妨。毕竟,城市发展的脚步,不能因一个人或一小部分人而停止。

深圳对于城市更新的依赖性在去年已经高达75%,然而,深圳的城市更新进程依然长期处于“拆不动、赔不起、玩不转”的困境当中。不过这一困局有望得到破解。近日,深圳《城市更新条例》(草案)正内部征求意见,其中明确规定,“钉子户”不超5%,开发商可申请强征。

城市更新改造,是非常必要的,但城市更新的目的,是为了让生活更美好。从本质上来讲,城市更新绝不仅仅是拆旧建新,真正的城市更新是多元的,必须考虑城市肌体的科学发展,包括城市功能的提升、城市环境的优化、城市文化的传承、市民权益的保护等。如果过度追求经济利益,规划朝令夕改,简单推倒重建,那代价无疑是城市历史和特色的湮灭。可见,从这一点来看,深圳对城市更新进行立法规范,本身是没错的。随着城市更新的不断发展,公共资源利用率不断提高,征用土地成为一种普遍现象,而拆迁也不可避免。但是,目前普遍存在征用土地定价不合理、市民的生活安置考虑不够、补偿不充分等问题,倒逼他们通过拒绝搬迁的方式获得利益最大化,导致开发商同拆迁户的利益冲突不断升级,也催生了所谓的“钉子户”。面对“钉子户”,一些地方政府表面上替群众做主,而暗地里为开发商撑腰,才使得暴力强拆有恃无恐、愈演愈烈。

因此,城市更新,首先应摒弃“拔钉子”心态。在经济快速发展、社会急剧转型的背景之下,如何兼顾公共利益和群众的合法权益?如何与被管理者实现良好的互动和沟通?对于管理者,这不仅是执政智慧的考题,更是对执政宗旨的检验。具体到拆迁,我们不仅要求依法拆迁,而且要倡导文明拆迁。文明拆迁,应该逐渐成为政府以人为本,让人民群众共享社会发展成果的思维方式和自觉行动。

 

【当项目拆迁遭遇钉子户,究竟应当遵循怎样的决策与平衡机制,恐怕是让各方都头疼的棘手难题】

深圳对于城市更新的依赖性在去年已经高达75%,然而,深圳的城市更新进程依然长期处于“拆不动、赔不起、玩不转”的困境当中。不过这一困局有望得到破解。8月初,正在内部征集意见的《城市更新条例(草案稿150731)》显示,其在维持“政府引导,以市场化运作为主,充分发挥资源市场化配置作用”主导机制的同时,首次提出了“产权置换按照建筑物使用面积(套内建筑面积)测算,置换比例(即拆赔比)不得低于1:1,但是不得高于1:1.3”和“如果不愿参与权益转换和签订搬迁安置补偿协议权利人不超过5%,则项目实施主体可以申请区政府强制征收不愿参与权益转换和签订搬迁安置补偿协议权利人的房地产并出售给项目实施主体”等突破性条款(8月12日《南方都市报》)。

假如绝大多数利益相关人已经认同,却仅仅因为极少数人的反对,便导致决策难产,项目停滞,这种类似一票否决的机制,的确意味着决策的极度低效,更难免严重拖累地区发展与社会整体福祉。从这个意义上说,权利底线固然需要得到保障,但决策的效率与社会整体福祉也同样需要维护,如何在这二者之间寻找到恰当的折中与平衡点,确实需要很大的智慧。

那么,当项目拆迁遭遇钉子户,究竟应当遵循怎样的决策与平衡机制,恐怕是让各方都头疼的棘手难题。不过,以发展速度和效率著称的深圳,正在尝试求解。作为土地资源极其紧张,且发展十分依赖土地更新的城市,假如一遇上钉子户便束手无策,项目无限期停滞,那将是难以承受之重。于是,最新的《城市更新条例》草案,明确给出了遇上这类情形的解决方案,即如果钉子户不超过5%,开发商可申请强征。言下之意,钉子户也不是想当就能当的,只有超过5%,钉子户才能成立,否则,钉子户们只能少数服从多数。不难设想,有了5%这一量化标准,钉子户的权益与城市改造的决策机制之间,似乎有望找到新的平衡点。

应当承认,少数服从多数,本是民主机制的基本原则,为防止个别反对意见影响整体决策进程,这一原则的应用,也非常必要。现实中,钉子户扰乱大局的现象并不鲜见,仅仅因为个别钉子户而拖延城市更新大计,自然也是得不偿失,因小失大。超95%同意拆迁补偿协议这一比例,在消弭权力主导的同时,也并未让钉子户登台成为主角,这一平衡机制的达成,理应值得期待。

不过,少于5%的钉子户将被强征,却仍有值得警惕之处。的确,绝大多数的住户都同意了,一定程度上似乎可以证明补偿机制的合理性与公正性,大多数人都认同,到了您那儿就不行,也多少有故意刁难的嫌疑。然而,每个个体与家庭的实际情况都大不相同,相关的投入,重新安置的代价与成本也未必一致。同样的补偿协议,张三满意了,李四却不满,也相当正常。从这个角度来看,将多数人的同意强加于剩余不到5%反对者的头上,是否会成为另一种形式的强制拆迁,恐怕也值得审慎考量。

从这个意义上说,多数人认同的补偿协议,是不是一定要让少数钉子户接受,恐怕还不能简单地以5%划定少数派,而仍需评估少数钉子户提出的诉求是否合理。只要不是漫天要价,这些诉求便不应被无视。至于强征的做法,会否引发更大的反弹与冲突,也同样需要警惕和审慎。

一言以蔽之,城市更新进程中的权益保障与决策效率,当然需要努力探求恰当的平衡点,但简单划条线,一刀切地湮没少数派的诉求,恐怕并非拔钉子的高明手法。