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日前,《收费公路管理条例》修订稿向社会征求意见,其中最引人注目的是关于收费期限的调整:政府收费公路中的高速公路实行统借统还,不再规定具体的收费期限,按照用收费偿还债务的原则,以该路网实际偿债期为准确定收费期限。偿债期、经营期结束后实行养护管理收费。这一调整传递的信号是,高速公路将长期收费,原本的收费年限的上限或将取消。

从有关部门公布的数据来看,延长收费无疑是站得住脚的。最现实的考量是,账面亏损一直在高速路上狂奔:2011到2014年,全国收费公路分别亏损323亿元、566亿元、661亿元和1571亿元。从行政伦理上来说,高速公路收费,遵循的是“谁使用、谁买单”的基本逻辑,若由纳税人全体承担,对于不开车、少开车的群体来说是不公平的。求诸国际经验,高速公路收费也不稀罕,日本、法国直接收费,美国看似不收费,实则把成本摊到了各类税收中去,只是收费手段更温柔而已。

其实,决策者更应读懂舆论反馈的民意,要理解公众对“要个说法”的迫切。公众对过路贵、收费高的抱怨已不是一天两天了,然而,直到2014年交通部才公布全国收费公路的收支情况,其中广东省还闹出了乌龙——半个月的时间里,从“盈利”变成了“亏损”,即便确实是失误而非“把戏”,也无疑增加了舆论对数据权威性的猜测。更何况,亏损既然已如此严重,却有媒体曝出高速公路公司暴利已超银行、地产等行业,现在又提延长收费,舆论有些情绪是可以理解的。

平心而论,收费公路的收不抵支未必是假,公众的直观感知也是情真意切,其间断裂的链条是信息的公开。或许长期以来忽视信息公开,临到决策时才突然抛出一个数据,对于公众来说未免一时消化不良。有时公开的数据粗糙而模糊,缺乏精细化、科学化的整合,各项数据之间缺乏逻辑关联,就好比成品油消费税征收了,有多少用于公路养护呢?链条断裂了,真相便模糊了。此外,那些盈利的高速公路公司,其绝缘于亏损的大环境而保持一枝独秀的诀窍何在?那些亏损的原因构成,有多少是因为投入过多,有多少是经营不善、人员超编、利益输送、福利过度?这些很具体甚至很烦琐的信息,恰恰是公众最关心,却也一直是共识中的空白。

引发争议的,或许不是高速公路延长收费本身,高速公路延长收费增加一些灵活性,也可以提高可持续性,这对于我国高速公路的发展来说是好事。但高速公路的开建与税费的征收,更应首先在舆论共识上铺平道路,人们争议的,是支持延长收费论据的合理性是否充分。因而,这次收费期限的调整,倒不如视为一次对我国公路经营状况进行检查与整改的契机。信息透明与公开上,如何更让人信服;经营理念上,如何更科学与完善;收费机制上,如何既保证税费的充足又不至于成为经济社会发展的阻碍。高速公路的收费可以延长,但释疑公众的困惑,应该提速加压了。

2015年城市发展与规划大会在广州开幕,住建部原副部长仇保兴表示,广州人口比伦敦多出三倍,交通用地仅为总用地的10%~12%,比伦敦更需要用征收拥堵费来治拥堵。对于大城市治堵问题,仇保兴坦言征收拥堵费是早晚问题。(《新快报》7月23日)

伦敦市统计其人口已经突破860万,创下自1939年以来的最高纪录,而广州2013年的城市人口将近1300万,所以,说广州人口比伦敦多出三倍,不准确。当然,说广州比伦敦更迫切需要治堵是肯定的,包括广州在内的中国大城市以及不少的二线城市,都很需要治堵,但是说迫切需要通过征收“拥堵费”,则并不能单一考虑政府干预市场的逻辑,还需要结合中国的特殊国情,看到中国城市与国家大都市拥堵成因的差异。

根据世界银行公布的数据,国际上城市交通拥堵比较严重的美国、法国和日本,就“每千米道路的车辆数量”而言,远高于中国,是中国的三到五倍,但是他们拥堵的实际状况,整体上并没有中国一些城市严重。原因并不在于他们征收了拥堵税。东京、巴黎以及德国的不少城市,随着城市人口和机动车辆的增加,科学规划公共交通的发展速度,跟上了前者的增长速度,而我国城市拥堵的成因,却存在不少人为因素。

数据显示,我国机动车保有量增速十分迅速,从2004年的2742万辆增至2013年的12683万辆,增幅为362.55%,但市内道路长度的增长速度却远远落后于前者。即便如此,中国城市的建设一直延续“摊大饼式”,地方政府热衷实施“单中心”的城市规划,最终让人流、物流都往一处集中,因规划问题造成的城市交通拥堵,现在反过头来通过征税来治堵,让公民通过纳税的形式给政策失误埋单,谁能说这是合理的呢?

除此之外还应看到,政府有责任和义务提供免费的公共产品,因为车主已经支付了燃油税等许多税费,在此基础上再增加拥堵费,其正当性就已大打折扣。更何况从已有的案例来看,征收拥堵费未必会有效果,甚至会越收越堵。就以伦敦为例,现在就已经陷入了这样的怪圈:限行或收费→短暂缓解→需求猛增→供给不足→更多限行或收费。所收费用用在交通治堵上的不多,反倒是更多的成了行政开支。在此语境下,征收拥堵费不会饱受诟病才怪呢?这并不是公众不理性和民粹,而是治理交通拥堵,不可能单一考虑市场经济条件的规律,也不可能盲目照搬国外的经验。

其实关于治理城市拥堵,征收拥堵费未必是一个较好的手段。以东京为例,伴随着30年的城市膨胀,其交通能力提高了一倍有余,到目前为止,东京的轨道交通系统建设已经基本完成。在这一过程当中,当地也曾考虑过通过提高停车费等税费的方式来治堵,但最后都放弃了,而是采取了疏导的方式。治堵对策研究专家汤川雅史称,从东京治堵实践来看,疏比限更容易接受,效果要好很多,与其不让市民买车,还不如提醒他上路有多堵。

所以说遇到了城市交通拥堵,政府首先要考虑的政策是交通管理和城市规划,而不是先考虑征税。而倘若政府已经穷尽各种手段,公共交通已经足够发达和完善,却仍旧没有解决交通拥堵问题,那么此时再征收交通拥堵费,恐怕也没有多少人反对,而不是置如此多人为因素和其他替代性解决办法于不顾,直接去征收拥堵费。

【延长高速公路的收费期限没有问题,但关键要合理确定高速公路的收费标准,按照成本补偿加合理的回报率的原则,进行匡算,并进行严格的信息公开和监督。】

7月21日,交通运输部公布了《收费公路管理条例》修订稿,向社会公开征求意见。

实事求是而言,总共六十七个条文的修订稿对收费公路的类别、资金来源、收费权益转让规则、监管和信息公开等都做了与时俱进的规定,不乏如“所有收费公路资产均不得转让和上市交易”等亮点,然而,修改稿中关于高速公路收费永久化的规定,却引起了很大的争议。

修订稿确立的“谁使用,谁付费”的基本原则,以及在高速公路债务偿还和特许经营期结束后仍然收取养护费的办法有合理之处,“使用者付费”是国际上公认的筹集高速公路成本补偿资金的主要原则。以前很多实行高速公路免费的国家,后来为了解决养护问题要么重新收费,要么延长特许经营年限。以美国为例,为了弥补2015年以前高达5000亿美金的养护缺口,美国通过法案允许各州对高速公路进行收费,美国一些州高速公路特许经营的期限有的长达99年。然而,问题的关键并不在于收费时间的长短,而在于在高速公路的“公共产品”属性和投资者的收益性之间如何做到平衡的问题。

首先,我们看到,修订稿在公路建设方面已经在和1984年开始的“贷款修路,缴费还贷”的模式做告别。的确,如果从1984年中国第一条收费高速路开通算起,这种模式在经济欠发达、政府财政匮乏的情况下,为中国的公路建设可谓立下了汗马功劳。目前11.2万公里的全球第一的高速公路里程就是靠这种模式建立起来。但是,必须指出,这种主要依靠贷款修路,并通过收费的方式还贷的公路建设模式具有先天性的弊端。公路作为一个公共产品,应该主要由政府来提供,建设资金也应该主要依靠政府来提供,修路是古典经济学家眼中政府最本职的工作之一。“贷款修路,缴费还贷”的模式某种程度上戕害了公路的公益性。

同时,我们看到,贷款修路的模式一方面导致了各地一哄而上只修收费路甚至高速路,牟取暴利;另一方面,使得收费公路的债务负担极其沉重。以交通部官方的数据为例,截至2014年底,全国收费公路债务余额为38451.4亿元,而全国收费高速公路中,政府还贷高速公路债务余额20051.6亿元,经营性高速公路债务余额15157.2亿元,分别占收费高速公路债务余额的57.0%和43.0%;而全国上市的高速公路企业的负债总额早已超过千亿。同时,上市的高速公路企业的毛利率却高达60%以上,甚至比一些白酒企业的毛利都高,成为名副其实的暴利行业。

就此而言,修订稿通过引入多元投资主体的方式,改变当前“借贷修路”的模式有其必然性,高速公路之所以暴利的关键不在于收费期限太短,而在于收费标准太高。收费的基本标准不是按照补偿成本加合理收益的公共产品定价的原则,而完全是任其暴利化,很多高速公路的债务已经偿还,仍然在法定期限内收费,就是收费标准太高。以1600公里的车辆通行费与人均GDP的比值衡量,中国的高速公路的比值高达2%,远远高于欧美等国,成为全球最昂贵的高速公路,相当一部分高速公路成为名副其实的暴利公路。在这种情况下,需要修改的是高速公路的暴利模式,而不是在期限上做文章。

基于此,我认为延长高速公路的收费期限没有问题,但关键要合理确定高速公路的收费标准,按照成本补偿加合理的回报率的原则,进行匡算,并进行严格的信息公开和监督。现有的修订稿虽然提出了高速公路收费的匡算项目,提出了对债务、收益等信息进行公开的原则。然而,这种计算标准和信息的公开必须建立在第三方监督的基础上。延长收费期限后的高速公路的收费标准应该大幅度低于现在的标准,否则,延长期限就成了维护暴利的工具,不仅仅戕害公路的公益属性,更因为高昂的物流成本,戕害中国经济的未来。

□马光远(经济学者)

【收费公路不是简单“钱”的问题,其涉及的利益主体之多、协调规模之大、统筹范围之广,既是监管的挑战所在,也是改革的复杂所在】

21日,备受关注的《收费公路管理条例》(修订征求意见稿)公之于众,此前受到争议的“该不该收费”“怎么样收费”等问题,引来关注。

高速公路,从零起步到里程世界第一;高速公路管理,从交管部门贷款集资到政府债券“借、用、还”全部纳入预算管理……随着我国公路的“高速变化”,法律法规自然也需要升级,使之更加系统性。这也正是此次修订的一个背景。从修订稿看,未来将构建“以非收费公路为主、收费公路为辅的两个公路体系”,采取“收税”与“收费”并行的方式。一些学者认为,许多调整体现了用法治思维护航改革的努力。

近年来,公众对“脚下的路”不仅在服务、品质上有要求,在知情意愿上也更为迫切,尤其在为何收费、如何收费、收多少费、收多久费等问题上,不想再看“糊涂账”。因此,任何一项与公众利益密切相关的改革举措要写入法律文件,都会引来各方关注甚至多元声音,这属于正常现象,其中一些合理意见也当充分吸收。

事实上,收费公路政策之所以常常掀起舆论风波,与公众存在的两种观念误区不无相关。其一,高速公路姓“公”,不该收费;其二,高速公路在债务到期后,不管是否还清都该停止收费。为什么是“误区”?其实,“天下没有免费的午餐”,即使在国外收费政策也渐成共识,不收费即收税,这不是一道“收”与“不收”的是非题,而是“收税”或“收费”的选择题。而在我国,由于“专项税收和一般公共财政预算无力承担所有公路的建设、养护、管理和债务偿还的资金需求”,“一刀切”便显得有些武断。

话又说回来,修订稿表明,收费公路的门槛在提高、范围在缩小,“收税”与“收费”并行,对97%左右普通公路使用者征税以示公平,对3%左右高速公路使用者收费以显效率。从这个意义上讲,政府并没有为长期收费开绿灯,也没有为停止收费设“路障”,基础性、均等化的公共服务和高效率、高水平的通行服务并举,是兼顾不同用路者权益的用意所在。

改革,总会饱含公众的期待;期待,更是对改革见实效的高要求。改革之举要回应各方声音,尤其需要充分征求意见,吸收合理意见,最大程度满足公众知情权、参与权、表达权、监督权。就像修订稿中专设“收费公路信息公开”的部分,详细列出了收费公路经营管理者应该公开的内容目录。这种阳光征集民意、阳光施政改革的举措也该一以贯之。

一条收费公路从建设、使用到养护、管理,不是简单“钱”的问题,其涉及的利益主体之多、协调规模之大、统筹范围之广,既是监管的挑战所在,也是改革的复杂所在。如同世界银行一份报告的标题所言“中国的高速公路:连接公众与市场,实现公平发展”,在改革深水区笃定前行,现代化的高速公路网络定将成为“全国人民的优良资产”。

《收费公路管理条例》修订稿昨天公布了,一听说要长期收费,一些人立马情绪激动起来。可是,征求意见稿不就是让大家提意见的吗?又不是定论,在这个时候,表达意见、提出看法才是最重要的事。

这样一部收费条例,它自然可以解决困扰高速公路多年的亏损问题,但如何跨越民意这一关,恐怕谁都不敢轻言乐观。一个整体的印象是收费年限延长很多,收费的口子开了不少。贷款还完了,还有经营期,经营期满了,还有管理养护接着收费,还要统借统还,只要高速公路存在一天,这收费是不是就没完没了了?投资大、回报周期长的可以多收几年,修修整整的又可以多收几年,可是,什么叫投资大,怎么才算回报周期长,又到底什么才是提高了通行能力呢?

有些条文还看得比较明白,有些就有点让人犯糊涂了,比如,以前说是只收15年的,现在说要延长了,这是不是有违契约精神呢?投资有风险,入行须谨慎,各行各业都有亏钱的时候,凭什么高速公路就一定要赚钱呢?还有,当年养路费改燃油税的时候,说好的,不再收养护费了,怎么这一回,高速还要收管理养护费,这是不是重复收费呢?

可以预料的是,这些问题没有个清晰的答案,条例一定会面临民意汹涌的质疑。这种声音很有可能带着情绪,甚至还有点激烈,有关部门也不必大惊小怪了。使用高速公路的不只有私家车,还有物流企业、各种各样的经济实体,这多出的成本必然会传导到终端,附身在小到一张手纸、大到一套房子的消费中。

民意里不仅有对条例的质疑,还有对模糊的不满。没有人反对收费,但所有的人都反对乱收费。延长收费年限也不是不可以,但公众显然需要真真切切地看到这种延长的必要性、紧迫性。这不仅是公布几个亏损的数字就能对付过去的,还要看到钱到底用在了哪?可公众要求公开账本的事还没个谱呢,那边以成本为借口的调整已经急不可耐;这边新闻隔三岔五地曝光高速公路的腐败、管理人员的收入过高、高速公路公司报表过于靓丽,那边又年年叫苦、天天哭穷,仿佛一天都维持不下去了。这只怕很难说服公众。

应对高速公路日益扩大的亏损,的确需要大家共同积极面对,每个人都要理性地看待延长的问题,而不是情绪化地指责。但如何正确地引导民意,并对民意诉求作出回应才是交通部门需要面对的真正的考验。既然拿出来征求意见了,那么就得让民意参与到决策中去。让公众感受到自己提的意见没白提,征求意见也不是走过场,民众指出的种种乱象弊端也没有不了了之。多听听不同的意见,没什么大不了的,一件事关大家切身利益的事假如只有一个声音,才是奇怪的事。质疑的声音也许刺耳,但可以使决策者清醒一点务实一些,看明白社会争论的焦点,让立法的过程更加经得起时间的检验。

一部法规条例,如何最大程度地吸纳公众的意见,这不仅事关条例本身的合法性,也事关决策过程的透明化。

记者从交通运输部获悉,《收费公路管理条例》修订稿今日向社会征求意见,拟对收费期限作出调整:政府收费高速公路偿债期按实际偿清债务所需时间确定,各省实行统借统还;特许经营高速公路经营期限一般不超过30年;偿债期、经营期结束后,重新核定收费标准,实行养护管理收费。(7月21日 人民网)

Duang,高速公路长期收费的靴子落下来了,相应的“有权就任性”、有违契约精神等声音,也响彻舆论场。说实话,看到这则消息,笔者也对相关部门出尔反尔的做法是愤怒异常,也加入了吐槽的大军。但我们必须要思考的是,高速免费了,真的那么美么?当然不是。高速免费意味着目前在二级公路上狂奔的货车、轿车,多一半会挤上高速“享受自己的权利”,更意味着大多数高速路会变成“低速路”。而且,由于流量过大,道路维修期缩短,维修费用增大,最后转嫁到所有公众身上。试问,这样的结果是我们想要的么?

其实,高速公路长期收费,并没那么可怕。只要政府真的将收益,取之于民用之于民,就无可厚非。毕竟,你独享了高速的便捷,就该有一定的付出。但怕就怕,高速公路长期收费,而收益却没有进入政府的口袋。事实上,这种担心绝不是杞人忧天。据2014年各省公布的收费公路统计公报显示,全国仅上海市收费公路整体盈余1.76亿元,其他省市均为亏损。这意味着,政府收回管理“统借统还”之后,很可能大部分高速继续亏损。最终,高速过路费不降,公帑也赔了不少。显然,这才是最可怕的局面。

那么,如何破解这个极可能成真的可怕局面呢?我认为,必须要严格把握的是两点。一是,合同到期,高速路必须收回由政府运营。更重要的是,政府运营后,原高速管理体制和员工,要谨慎接收。试想,当前汽车保有量激增,高速收费逐年大幅上涨,“躺着都能赚钱”的当下,高速公司为何亏损?无非是,高福利、高工资、低效率,吞噬了大部分利润。倘若,政府照单接受,这岂不是给自己添堵么?因此,要想高速公路长期收费,让群众接受,政府部门就要终结,宁愿亏损也要高福利的运营模式,确保高速盈利。也只有如此,才能切实降低高速通行费用,化解公众的怨气。

总之一句话,高速公路长期收费,没那么可怕,但可怕的是,有人借着长期收费的幌子,损公肥私,继续中饱私囊。

公路局副局长王太今日表示,通过对高速公路的功能、特点和资金保障进行的充分调查、研究、论证后认为,高速公路按照“用路者付费”的原则,实行长期收费是合理的。(7月21日中国新闻网)

高速公路长期收费是否合理,不是公路的行政主管部门自己说了算,首先应该由法律说了算。根据《收费公路管理条例》第三十七条规定,政府还贷公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的,必须终止收费。因此,如果有关方面在公路还清贷款后仍长期收费是违反这一条例的。就像被业界誉为“中国高速公路的典型样本”的广深高速。这条高速当初投资只有114亿元,截至2012年已累计收费超过410亿元,收入远远超过投资。但这条公路和全国各地一些早已收回投资后的公路一样,却还在不断地收费,从而使国家的《条例》成了一纸空文。

其次要由民众说了算。长期收费,势必会增加运行成本,民众出门不管是搞运输还是乘车去外地,这些成本其最后的结果还在添加在老百姓头上。如增加车票的价格,增加货物的价格等。从目前的状况来看,高昂的运输成本,已经让许多运输户不堪重负。因此,高速公路长期收费,其结果是侵犯了百姓的利益,民众是不答应的。

另外,要由权威机构说了算。至于高速公路要不要收费,要请专家进行论证,看哪一个更有利用经济和社会的发展来决定。像全国第一条高速公路——上海沪嘉高速停止收费后,出入上海方便了,外地人更愿意去上海了,这样更容易促进当地经济的发展,有利于上海与其他各地的人文交往,产生的效益可能会更高。因此,高速公路是否长期收费不能只看眼前,看表面,更应该目标长远,从大处着想。

高速公路无休止地延长收费时间,多年来广受争议,关键是公路部门自说自画,加上费用收支不透明,操作成本过大,民众早已忍无可忍。“此路是我开,此树是我栽,要想从此过,留下买路钱”这是我们在影视剧中经常看到的发生在旧社会的一幕。但在当下,向过往车辆收取高额的过路费与这样的镜头已经没有两样。如果说,旧社会遇到强盗还有讨价还价余地的话,现在连商量的余地也没有,少一分钱,也休想从此路上过。

取消养路费,征收燃油税之后,人们本以为可以减轻过路的负担了。然而,从目前的情况来看,燃油税费是在不断增加,而道路收费却不但没有减少反而越收越多。高速公路如果在收回成本后,仍不断地高额收费,危害是极为严重的,不仅增加了物流成本,抬高了物价,更严重的是影响了其他行业的发展,影响了政府的形象,影响了整个国家经济的发展,是一件万万使不得的事情。因此,公路长期收费是否合理公路局说了不算。

《收费公路管理条例》修订稿昨日起向社会征求意见,拟对收费期限作出调整:政府收费高速公路偿债期按实际偿清债务所需时间确定,各省实行统借统还;特许经营高速公路经营期限一般不超过30年;偿债期、经营期结束后,重新核定收费标准,实行养护管理收费。

“偿债期、经营期结束后,重新核定收费标准,实行养护管理收费”是“条例修订稿”的点睛之作,如得以通过意味着,此前收费公路政策中关于收费年限之刚性规定都可以打破。一旦开了口子,一些高速公路收费可能就没完没了。读罢消息,对过多过滥的收费公路早就啧有烦言的公众怎能淡定?

实际上,此次修订早就经过预热,交通部于2013年5月发布的《收费公路管理条例(修正案征求意见稿)》,就在原“条例”基础上增加了上述描述,今天不过是再次指出。收费公路政策走到今天,情况确实有了一些变化:一方面,国内许多收费公路是十几、二十年前修建的,收费期逐渐届满——据有关人士透露,至去年年底,全国有2000多公里政府还贷高速公路陆续到期——而且还呈现越来越多的态势。如果不能继续收费,就等于断了财路,阻力巨大。另一方面,交通部于2014年、2015年中公布了前一年度亏损情况:2013年全国收费公路亏损661亿元,2014年亏损额猛增至1571亿元。巨大压力当前,管理部门很着急,不得不打政策的主意,以安抚业界,似乎可以理解。只是,收费公路政策兹事体大,关系万千重,政策要怎么调整,要有通盘考虑,小心求证。

对由来已久的收费公路问题争议,公众与管理者的对话往往不在同一层面上。管理者过多关注微观领域,用成本意识、经营角度、市场逻辑审视收费公路,认为收费公路亏本就要延长收费期限、向公路使用主体多收点,否则就难以维持正常秩序,最终损害消费者利益。但公众往往看得更远、要求更多、期望更高。如果说,改革开放初期,公共财政囊中羞涩,“贷款修路、收费还贷”是公路建设的优势策略——事实上这种制度创新也确实带来了大改变、大发展,我省在今年年底就能实现县县通高速,这是二、三十年前不敢想的——那么,30多年后,公共财政已今非昔比,已有余力为公众修路铺桥,作为公共产品向公众提供,公众也有理由要求公共财政有这种担当。别说收费期已到的公路,就算还没有结束,在财力许可的情形下,通过财政赎买提前还路于民也不是高要求,国内一些财力较为雄厚的城市也确实这么做了。在这种语境下,传来可以延长收费年限的消息,公众失望之情不难理解。

话又说回来,卖者不嫌贵,买者不嫌便宜,只听一方意见的决策必然有失偏颇,何况是强势的一方。该不该为收费期松绑,不能只听经营方意见,还要照顾公众感受。《价格法》等相关法律法规不断重申,“建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示和社会听证制度……防止决策的随意性”。按照这种精神,收费公路政策调整,需不需要举行公开听证,问问公众怎么看、同不同意呢?如此重大调整,由管理部门一手操办合适否?征求意见,听不听还是你的权力,不如公开听证有保障。

【客观看,这份《收费公路管理条例》修订稿部分体现了解决公路收费问题的决心,有可圈点之处。同时,修订稿公布后,公众也提出了一些担忧。】

交通运输部21日公布《收费公路管理条例》修订稿向社会公开征求意见。修订稿确立了“收费”与“收税”长期并行的两个公路体系发展模式,政府收费公路实行规范的预算管理,除收费公路权益外,所有收费公路资产均不得转让和上市交易,同时提高了收费公路设置门槛,并对收费期限做出调整。这意味着,收费公路和非收费公路将有不同的统筹发展导向,而社会公众普遍关注的高速公路收费将按照“用路者付费”原则长期施行。

客观看,这份修订稿部分体现了解决公路收费问题的决心。非收费公路占全国公路总里程的97%左右,由一般公共预算保障其建设、养护、管理及改扩建等资金需求,有利于遏制目前不少非高速路的乱收费现象,剥离用路者的受迫性买单义务,还原这类公路的公共属性。而将占公路总里程3%左右的高速路为主的收费公路作为补充另设收费体系,也是遵守建设高速公路时普遍采取的“借贷修路”所形成的债务关系、维护正当契约的需要。修订稿还特别对高速公路为主的收费公路统借统还制度、经营性公路的运营资质、收费公路的门槛等作了调整,以对相关收费行为形成更严厉的约束。

这些都是修订稿的可圈点之处。同时,修订稿公布后,公众也提出了一些担忧。比如,从彻底解开各类公路上的利益结的角度看,“收费”和“收税”的效用可能都会打折扣。首先,区分两个公路体系确有其现实必然性,但也可能导致公路建设和维护的驱动模式发生转变。由于显而易见的利益差异,有些地方可能会倾向于建设高速路而忽视非收费公路的建设和维护,从而造成当地公路建设的无序和浪费。其次,修订稿确立了最终只有高速公路可以收费的目标,但尚未设定时间表,目前还在收费的一级路、二级路的利益格局其实并未被触动。而且,此前已经有过为延长收费期限擅自将低等级路改造为高等级路的先例,如何有效管理此类行为,还需要进一步明确。再次,条例规定不收费公路资产不得转让和上市交易,但没有确定谁是监督主体。如何保证公路产权转让时的资产评估真实可信?如何防止地方政府部门因地方利益需要变相转让公路资产维护自身利益?此前,有不少收费公路就是通过转让等方式,模糊了产权性质,延长了收费期限,而监管始终缺位。第四,为引入PPP机制而设立的特许经营性公路,怎么保证门槛提高,如何防止地方与特许经营者形成新联盟,从而导致公共利益流失,也都要有应对预案。

而最受关注的是,在修订稿中,高速公路不再规定具体收费期限,而以该路网实际偿债期为准确定收费期限。众所周知,许多收费公路欠了多少债又还了多少钱,向来是糊涂账。据新华社报道,从去年开始,全国高速公路收支情况才开始向社会公布。即便如此,今年广东交通厅还是摆了一道“乌龙”,不到一月公布了两个数字差距较大的账本。此外,或出于客观原因或出于维护既有利益的主观需要,通过改扩建公路、产权交易等方式变更债务的情况也不鲜见。可以说,以公众难以详知的债务到期日为收费期限,比以时间为期限,弹性要大得多,如何防止因此可能产生的暗箱操作?公众的这些忧虑,有待政策进一步回应。

总体来看,《收费公路管理条例》修订稿具有解决地方公路债务问题的明显倾向。这有现实需求,也有难以解开公路利益结的无力感,实际操作的刚性制度界面也有待补强。从理论上讲,政府性收费公路应尽可能取消收费,还路于民,而有社会资本介入的公路则需尽量遵守契约,同时以厘清实际债务情况、收益情况为前提。这做起来不易,却是解开复杂的公路利益结应该瞄准的方向。

交通运输部昨天召开新闻发布会,向社会公布《收费公路管理条例》修订稿(简称《条例》修订稿),并公开征求意见。《条例》修订稿规定,政府收费高速路偿债期拟按实际偿清债务所需时间确定,各省实行统借统还;特许经营高速公路经营期一般不超30年,届满后与偿债期政府收费公路统一收费;偿债期、经营期结束后实行养护管理收费(相关报道见A8版)。上述关于调整收费期限的规定,引发公众高度关切和舆论热议。

为延长收费开“绿灯”

现行《收费公路管理条例》规定,政府还贷公路的收费期限最长不得超过15年,经营性公路的收费期限最长不得超过25年;收费公路的收费期限届满,必须终止收费,政府还贷公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的,必须终止收费。按照这个规定,收费公路在收费期届满后必须停止收费,没有任何例外的情形,即便是还没有还请贷款或有偿集资款,到期了也必须停止收费。

目前,各地有一些收费公路的收费期限已经或即将届满,面临着“必须停止收费”的情况。一些地方利用《收费公路管理条例》中的另一条规定“省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路,可以实行统一管理、统一贷款、统一还款”,以“统贷统还”的名义,规定只要辖区内还有收费公路的贷款没有还清,其他收费公路包括收费期已届满的收费公路都可以继续收费。如山东省交通部门去年12月宣布,当年底收费期满的15条(段)高速公路继续收费,其理由就是省内高速公路实行“统贷统还”,高速公路收费期满后可以延长收费期限。

按照一些地方对“统贷统还”的解释,即便辖区内只有一条收费公路没有还清贷款,其他收费公路就可以堂而皇之地继续收费。由于地方可以适时新建收费公路,要达到“还有收费公路没有还清贷款”的条件是很容易的,所以从理论上说,单凭“统贷统还”这一条,至少政府还贷公路就具有了无限期延长收费的理由。

现在,正式公布的《收费公路管理条例》修订稿,将原定收费公路的具体收费期限一笔取消,而调整为“按实际偿清债务所需时间确定”、“偿债期、经营期结束后实行养护管理收费”等可供“灵活掌握”的标准。偿债期、经营期结束后实行的“养护收费”,虽然标准可能有所降低,但仍然属于收费性质。这就意味着,收费公路的收费期不再受法定年限的制约,而变成了“长期收费”。比起地方政府对“统贷统还”的扩大解释与运用,《条例》修订稿显然更直接而彻底地为收费公路延长收费开了“绿灯”。

“羊毛”出在谁身上

将收费公路收费期满后“必须终止收费”,改为收费公路偿债期、经营期可以“灵活掌握”,偿债期、经营期结束后可以“长期收费”,《条例》修订稿中出现的这一重大变化,自然受到舆论的批评质疑。很多人难以理解的是,既然收费公路有的直接由政府投资修建和管理,有的虽然是经营性公路,也仍然具有相当的公益属性,为何在多年来收取巨额通行费的基础上,政府不能加大对高速公路的财政投入,大幅增强高速公路的公益性质,使之成为完全意义上的“公益路”、“免费路”呢?特别是,在收费公路偿债期、经营期结束后,政府还要继续收取“养护管理费”,相比以往天文数字般的通行费,“养护管理费”大约算是一笔“小钱”,但这样的“小钱”政府也不放过,实在是太小家子气了。

政府应当加大对公共服务包括公共交通服务的投入,这个道理肯定是没错的。从这个角度看,政府还贷公路和经营性公路最终都应当彻底取消收费,包括“养护管理”在内的所有成本,都应当由财政承担。循此逻辑继续往下推,问题就来了:财政投入主要来源于税收,税收又来源于纳税人的贡献,“羊毛”还是出在“羊”身上。看似高速公路由财政全部承担,所有车辆都可以免费通行,其实这些成本仍然转嫁到了纳税人身上,纳税人仍然是最终的买单者。

不过,上述两种模式还是有着重大区别——前者主要突出了市场和效率的因素,体现了“差别化负担”原则,后者主要突出了公益和公平的因素,体现了“均等化负担”原则。按照部署,今后我国将构建以占公路总里程97%左右的普通公路为主体、3%左右的高速收费公路为辅的路网体系,97%左右的普通公路实行完全免费通行,3%左右的高速收费公路实行由用路者付费,符合公共服务“公益为主、市场为辅”的总体改革方向。

据国家行政学院教授王伟介绍,2009年日本民主党政府拟推行高速公路免费,民调结果显示,反对者高达68.1%,支持者仅为26.1%。反对者认为,高速公路如果免费,政府就要增加税收,使用高速公路者只是少数人,全体纳税人为此买单不公平。最终高速公路免费方案被否决。这个典型案例,对我们探索中国收费公路改革应该当有所帮助。

关键要杜绝“糊涂账”

其实,公众的疑虑并非是无谓的矫情,更不是“逢X必反”式的民粹情绪。人们知道天下没有免费的午餐,一般也明白“不交通行费就要多交税”的道理,因此并不是一味反对高速公路收费,而是担心这个收费收得不尴不尬,花得不明不白,担心高速公路沦为一些部门和企业的“小金库”,成为某些强势人物的“提款机”。从一些地方高速公路管理部门和企业普遍高工资、高福利,普通收费员也动辄年薪十几二十万,高管年薪更是高到“天价”,到近年来多地交通系统、高速公路领域屡屡曝出贪贿大案,无不说明人们的这些担心并不是多余的。

如果严格按照新的法定标准和审批程序,收费公路在原有期限上延长收费甚至“长期收费”,或许都不是关键的问题。最关键的问题在于,实行新的收费条例后,每一条收费公路收取的每一笔费用,都必须纳入严格的监督管理,其中每一分钱最终用在了何处,用得是否合理合规,都必须进行有效的流程控制,并给出明确的说法。高速公路的收支再也不能成为一本“糊涂账”,再也不能出现今天刚说去年亏了几十个亿,明天就改口说下属某分公司的账算错了,去年实际是盈利几个亿之类咄咄怪事。

为此,《条例》修订稿规定的强化政府对收费公路的监管,明确对政府收费公路实行规范的预算管理,所有收费公路的投资债务、通行费收支等信息定期公开,全面接受社会公众监督,这些内容应当不折不扣严格执行。只有比照政府信息公开和上市公司信息公开的标准,不断加大收费公路收支信息公开范围和力度,把每家企业、每个时段、每个项目的收费细目直到每一笔钱的来龙去向都向社会公开,我国收费公路才能真正塑造公信力、回归公益性,为公众提供最优化的交通服务。

【延长高速收费年限,合法性的根基在于财务透明,所以相关部门也该实现高速建设、运营的财务全透明和高效的财务监督。】

7月21日,酝酿多时的《收费公路管理条例》修订稿向社会公开征求意见,修订稿中“政府收费公路中的高速公路实行统借统还,不受偿债期限的限制,按照用收费偿还债务的原则以实际偿债期为准”“偿债期、经营期结束后,重新核定收费标准,实行养护管理收费”,这被普遍解读为“高速公路收费年限将延长”。

在二级公路收费取消、高速建设成本上升的背景下,此前就有消息说要取消高速收费年限上限。而早在2011年,交通部综合司副司长蔡玉贺也曾透露,拟延长收费年限,并降低高速路收费标准。实质上,在法国等国家,高速公路若实际通行量达不到预测数收费年限适当延长的情况很常见,但这些国家通常也会伴以收费标准下调。

高速公路带有公共属性,部分投资规模大、回报周期长的高速运营维护“缺钱”,也是不争事实,若在固定收费期限内无法偿还完贷款,那其难免会由公共财政埋单。也就是说,其成本承担者会从广大车主扩至全体纳税人,这显然不符合“谁使用谁埋单”的原则,对非车主的纳税人也不公平。相较之下,一些亏损高速延长收费年限也是更优的选择。

但延长不能是想延就延,怎么延长、延长多久,当遵循应有的规则,那就是给出明细账本来,延长理由经得起考证。纵观这些年有关高速收费的争论,最关键的问题其实也在于,高速主管部门和运营主体能否确保运营效率,且做到事关高速建设和运营的财务透明。我国高速经营巨额亏损之所以屡屡发生,也并非是因高速公路不赚钱,而是因财务监督乏力、运营不善等。公众对一些地方高速延期收费啧有烦言,本质也是对“糊涂账”的不满。

对于我国高速公路的财务监督不力现状,我们可通过地方交通管理和投资部门的贪腐案件频发窥之一二。此外,历年来,国家审计署对收费公路项目的审计也显示,很多高速公路的建设成本,不仅严格超出预算支出,而且收费站人员超编、私设小金库等乱象也层出不穷。就此而言,当前计划延长高速公路收费期限,还应该建立在切实扭转其财务软约束的基础上,才能给延长收费年限带来合法性的支撑,也才能说服民众。

计划相对延长高速公路收费年限,还要做到建设、运营、养护等全过程财务收支的透明公平,并以此为前提制定延长收费年限的细化标准。在详细核算时,应弄清那些亏损的高速公路究竟是因不可抗力(客流少)导致的亏损,还是因不合常理的过度支出、甚至权力寻租等因素导致的成本高企。为避免财务软约束造成的损失,有必要完善高速公路建设、运营和养护的全过程财务收支监管。

延长高速收费年限,合法性的根基在于财务透明,在必要延长之余,相关部门也该实现高速建设、运营的财务全透明和高效的财务监督。这样,才能消弭高速“暴利”和“亏损”这对看似矛盾命题留下的舆论之惑。