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4月27日上午,最高人民法院发布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中明确,法院可在判决书中阐明规范性文件的合法性,也就是直接认定它合法还是不合法。(4月28日《中国青年报》)

不可否认,现实中不严谨、不规范甚至不合法的红头文件时有出现。还有不少红头文件互相抵触,相互矛盾,成为依法行政的羁绊,令舆论和民众腹诽。

要从根本上解决红头文件违法的问题,必须合理界定政府与市场的边界,采取有力措施限制公权力的滥用。因此,最高法公布行政诉讼法司法解释——法院可判定红头文件是否合法,就是对现在法律制度还不太完善,一些规章制度对公民权利的保护、对公平竞争的保护等方面还不够完善的“救赎”。

法院作为公平公正的最后一道防线,按照有关法律条款,对红头文件的合法性进行认定,实则是用法律对红头文件进行校正。虽说法院认定红头文件的合法性,不是直接的参与和干涉,但法院掌握着判决权。如此,对于不合法的红头文件,会有更多人通过法律方式寻求维权。而公民直接对规范性文件提起诉讼,请求人民法院撤销文件或确认文件违法,这样能有效避免实际损害的发生。

从宪法精神和依法治国方略审视,法院认定红头文件的合法性是一种法治的进步。当然,如果法院认定某个红头文件的不合法,不是说不用这个红头文件就可以了,还要建议制定机关对认定不合法的红头文件在一定时间内作出修改、废止等处理。同样,杜绝违法违规的政府决策和“红头文件”出台,治本之策是建立责任追究制度,让决策者为出台的违法违规决策和“红头文件”承担责任,提高违规成本,改变权大于法的现实环境,如此“红头文件”才能更加规范和符合各项法律规定。

4月27日,最高法召开新闻发布会公布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》,该司法解释包含立案登记制、起诉期限、行政机关负责人出庭应诉等十大方面,其中法院可以直接认定“红头文件”是否合法尤为受到关注。(4月28日《新京报》)

法院可以直接认定“红头文件”的合法性,是行政诉讼法及司法解释的一大进步,将倒逼行政机关依法行政,认真对待公众权利。但一项法律制度从生效实施到全面贯彻执行,将纸面规定落实到位,确保法院在审理案件时依法审查认定“红头文件”合法性,还需很多配套措施支撑。

根据法律规定,当事人认为行政行为所依据的国务院部门和地方政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查,但此类规范性文件不含规章。规范性文件不合法的,法院不作为认定行政行为合法的依据,并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议,并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。

根据上述规定可知,法院能够认定“红头文件”合法性的前提是,该“红头文件”属于规章以下的规范性文件,受到行政行为影响的当事人提起诉讼或在诉讼中要求审查。这就意味,未受行政行为影响的人即使认为“红头文件”不合法,也不能提起公益诉讼。受到“红头文件”影响的当事人,只能在行政诉讼中提出审查,不能单独提起诉讼。受“红头文件”影响者未见到具体文件,很难提出审查要求。作出行政行为的文书仅引用了法律法规,未直接引用“红头文件”,但该行政行为却受到“红头文件”的隐性影响,则也难要求进行审查。譬如,某地发文向特定人员强制募捐,但该文件仅有相关领导直接持有,领导以口头形式传达精神。领导出于仕途考量,自然不会起诉,下属认为违法,却没有明确依据,难以起诉,法院则难以依法审查该文件的合法性。

此外,法院经审查认为规范性文件不合法的,除不作为认定行政行为合法的依据外,应向制定机关发出处理建议,并可抄送同级政府或上级行政机关。这说明,法院只能在某次具体的诉讼中审查“红头文件”的合法性,认定不合法后,仅可作为不认定本次行政行为合法性的依据。无法认定其他依据“红头文件”作出的行政行为的合法性,其他受到影响者还要再次提起诉讼。而且,假使接到法院处理建议的行政机关置之不理,甚至仍然在以后的行政行为中或明或暗地适用被认定为不合法的“红头文件”。法院对此还欠缺有效的规制制约措施,以致于此“红头文件”仍可能影响其他不特定公众的权益。

要想使审查认定“红头文件”合法性的规定不只是看起来很美,公正地处理权利与权力的博弈,就应有针对性地完善配套措施。如加大信息公开力度,要求凡是可能影响公众权益的“红头文件”均应向社会公开,接受公众审视。适当时机推出公益诉讼,授予特定组织或个人为公共利益享有对涉嫌违法的“红头文件”的诉讼权。强化追责力度,凡是经法院认定为不合法的“红头文件”,就应问责制定机关及负责人,如不加以完善修正,甚至继续适用,则应从重处理。尽快落实法院系统人财物省级统管机制,避免地方掣肘,让法院有底气,有胆量对不合法“红头文件”说不。

27日,最高法召开新闻发布会公布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》,该司法解释包含立案登记制、起诉期限、行政机关负责人出庭应诉等十大方面,其中法院可以直接认定“红头文件”是否合法尤为受到关注。规范性文件不合法的,人民法院不作为认定行政行为合法的依据,并在裁判理由中予以阐明。(4月28日 《新京报》)

红头文件本是政府实施法律法规,落实国家政策的重要推手。但在部分地区,红头文件却蜕变成少部分人牟利的工具。比如,2014年4月,湖南省双峰县县委、县政府以红头文件的形式,“请求”将涉嫌收购25根象牙的犯罪嫌疑人李定胜取保候审;2003年,温州市龙湾区下发文件,安排副科级以上干部子女就业……这些奇葩文件的出现,无疑损害了公众的切身利益,透支了政府的公信力,已成为依法治国的绊脚石。

“规范性文件不合法的,人民法院不作为认定行政行为合法的依据,并在裁判理由中予以阐明。”无疑,法院可以直接认定“红头文件”合法性,一方面可以最大限度的保护公民的合法权益,维护社会的公平正义。另一方面,也给广大官员敲响了警钟,可预防奇葩文件的野蛮生长。试想,“红头文件”不再是尚方宝剑了,而是随时有可能被法院驳回,在制定文件时,相关方面岂不三思而行、谨慎而为?

现实中,有两点必须要重申。一是,从效力上讲,“红头文件”低于法律、行政法规和规章,属于非法律文件。当红头文件与上位法相抵触、不一致,或者相互之间不协调的行政法规、规章和规范性文件,要及时修改或者废止。二是,早在2004年,国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》,要求各级政府要建立起规范性文件备案审查制度,以“堵住一些违法、不当的规范性文件”。可见,我们既有根治问题文件的法律基础,也有消灭问题文件的现实需求。但遗憾的是,问题文件总是“野火烧不尽,春风吹又生”。

问题文件的生命力何以如此顽强?无非是因为红头文件代表的是“硬邦邦”的行政权力。如果权力得不到限制,红头文件就会任性。这一点在新版的司法解释上便可知一二。司法解释虽赋予了法院,认定“红头文件”是否合法的权力。但同时也开了一个后门,规定当事人不可以直接对“红头文件”提起诉讼。显然,法律在与权力的博弈中,并未获得压倒性优势,这无形中给了问题文件继续“霸道”的空间。

当然,“不积跬步无以至千里,不积细流无以成江河”。对于法治的进步而言,每一次微小的进步,都是在为质变打基础,都值得获得掌声。但必须要意识到的是,要让法治中国从梦想照进现实,决不能进两步退一步,给问题文件关门,却又给权力开了一扇窗。因此,用法律封杀问题文件,何不彻底点?

最高法27日发布关于行诉法若干问题的司法解释,明确新行诉法5月1日实施后,法院可在判决书中阐明规范性文件的合法性,也就是直接认定它合法还是不合法;并向制定机关提出处理建议,可抄送制定机关的同级人民政府或上一级行政机关。

最高法行诉庭副庭长李广宇解释,所谓规范性文件,就是我们日常所俗称的“红头文件”,它量大、管得宽。过去,民众无权提告“红头文件”,法院也无权受理。现在,公民或法人提告具体行政行为,有权将其所据“红头文件”推上“被告席”,而法院也要给说法。

对此种情形的严谨描述,就是将“红头文件”置于司法审查之下;更通俗的概括,可以称为“司法管权”。当然,这里所谓司法审查、“司法管权”,是有范围限定的,对象限于政府“红头文件”。过去人们经常批评“权大于法”,随着司法审查“红头文件”合法性,我国权法之间将形成新的平衡。权力受到越来越强大的司法监督,乃大势所趋。

允许司法审查“红头文件”,法源并不是最高法的相关司法解释,而是全国人大常委会去年11月修改《中华人民共和国行政诉讼法》,向公民、法人和法院分别授权,由此公民、法人和其他组织有了针对“红头文件”的诉权,而法院有了相应的裁判权。

全面推进依法治国,用法律规范权力,对权力运行实施司法监督,是我国一项具有深远历史意义的战略部署。2013年,中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,要“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”。2014年,《全面推进依法治国若干重大问题的决定》又明确,要“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。全国人大常委会去年修改行诉法,是贯彻中央部署的一个具体步骤。

这一步骤,在社会上似乎没有引起足够重视,其实它在中国政治发展史与法治史上具有新的里程碑意义。它不是石破天惊。1989年4月,全国人大通过我国首部行诉法,实现“民告官”,那是一个里程碑。到2014年,全国当年受理一审行政案件15.1万件,审结13.1万件。现在对法院审查“红头文件”开闸,意味着政府权力进一步受限。

推进依法治国,我们还有很长的路要走。法院对“红头文件”进行合法性审查,只是开头的那几步之一。要说可能违宪违法的,何止规范性文件,但“不积跬步,无以至千里”。允许审查“红头文件”,是一码事;如何审查,还有待司法实践持续探索。积累经验之后,将来允许非直接利益相关人对“红头文件”提起公益诉讼,是完全可能的。

“民告官”案件如何破解“立案难、审理难、执行难”等突出难题?4月27日,最高人民法院对外发布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》,针对新修改的《行政诉讼法》增设制度作出细化规定,涉及立案登记制、起诉期限、行政机关负责人出庭应诉等十方面内容。依照新规,法院可在判决理由中阐明规范性文件的合法性,还可向制定机关提出处理建议,并可抄送制定机关的同级人民政府或上一级行政机关。(《北京青年报》4月28日)

虽然同级法院并不在政府之下,并且法院具有监督政府的职责,但是,历来政府往往对法院指手划脚,法院却很难监督政府。《行政诉讼法》的颁布,虽然为法院监督政府创造了条件,但是,这种监督也只能针对政府的具体行政行为,并不能对“红头文件”说三道四。《行政诉讼法》的修正和最高法院的司法解释的出台,使得法院在监督政府上更进一步,必将推进“法治政府”向前进。

原有的《行政诉讼法》规定“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”不可诉。一些“红头文件”,在法律上并没有地位,但却是地方政府最普通使用的形式,许多违法的行政行为,只要用上这个名头,就能畅通无阻。

如果任由地方政府以“红头文件”来掩饰违法的行政行为,对法治是一种重大伤害。其一,这种违法的“红头文件”比单个的行政行为对公民的权益侵害更大,因为它适用范围更广,涉及的人数更多;其二,这种违法“红头文件”公然地伤害公众的利益,对于政府公信力损害也更大;其三,任由违法的“红头文件”横行,就无法将权力关进笼子里。

《行政诉讼法》的修正在解决违法的“红头文件”上着力不少,法律规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。此次司法解释,对此进一步进行了阐明,“规范性文件不合法的,人民法院不作为认定行政行为合法的依据,并在裁判理由中予以阐明。”如此,即便一些地方政府的违法行政行为借“红头文件”掩饰,也还是能被法院所识别,不能再肆无忌惮了。

不仅如此,司法解释还规定了法院在清理“红头文件”上要积极有为。解释规定,作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议,并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。如此,违法的“红头文件”就不能再祸害其他公民。而且,通过法院的提醒与监督,政府将会更加注重自身的“红头文件”的合法性,从而起到将权力关进笼子里的作用,为法治政府的加快建设打下扎实的基础。

要推进法治政府,今后,包括地方性法规和政府规章都应当纳入司法审查之中,并且要给法院更大的权威,让法院面对政府的各种违法行为时敢于说“不”。

【需要建立更完善、更常态化的审查机制,当红头文件尚未出台之时,就应对其进行“合法性审查”,避免出现与法律法规相冲突的条款】

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》日前公布,该司法解释包含立案登记制、起诉期限等十大方面的内容,其中法院可以直接认定“红头文件”是否合法尤为引人关注。按照规定,规范性文件不合法的,人民法院不作为认定行政行为合法的依据,并在裁判理由中予以阐明。人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议,并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。

政府红头文件(规范性文件)的层级本来是很低的,它低于法律法规,也低于政府规章。但在现实中,红头文件不仅成为一些地方政府的行动指南,而且往往凌驾于法律法规之上,有些政府部门及官员甚至只认红头文件不认法。正如《人民日报》4月2日一篇报道所指出的:红头文件屡屡违法,导致“上面有规定”成为一些行政机关恶意违法屡试不爽的借口。

随手就能举出很多例子。譬如,有的地方政府下发红头文件,强制或变相强制公务员捐款,并依照级别规定捐款标准。这样的红头文件,其违法性一目了然,堂堂地方政府不会不知道捐款应该自愿,违法的红头文件之所以出台,不过是“权力任性”使然。

更大的问题是一些部门只认红头文件不认法,甚至拿红头文件对抗法律法规。譬如,有律师向东部某省卫计委申请公开社会抚养费,该省卫计委以“上面有规定”为由予以拒绝——原国家人口和计生委曾在一份红头文件中规定,社会抚养费收支情况等事项“应作为内部事项管理,不得擅自公布和扩散”。但是,依照国务院制定的行政法规《政府信息公开条例》,政府信息以公开为原则、不公开为例外,涉及公民、法人或者其他组织切身利益的信息应当主动公开。显然,当红头文件与法律法规相冲突时,应当首先遵守法律法规,只认红头文件,同样是“权力任性”的表现。

先有任性的权力,然后有任性的红头文件,而任性的红头文件又为违法行政提供了借口。违法的红头文件架空了法律法规,已经成为依法治国、建设法治政府的一大阻碍。落实依法治国,需要政府带头守法;建设法治政府,需要拿违法的红头文件开刀。

在这个意义上,最高法颁布司法解释明确法院可以直接认为红头文件是否合法,具有很强的现实针对性和积极意义。实际上,正因为违法的红头文件大行其道,致使公民权利经常遭受损害,才会有那么多“民告官”案件。而在这些行政诉讼中,有的行政机关动辄拿红头文件做挡箭牌,为其违法行政和侵权行为寻找依据。因此,要让“民告官”案件得到公正审理和判决,必须赋予人民法院审查红头文件是否合法的权力,排除违法红头文件的干扰。同时向有关部门提出建议,督促其清理违法的红头文件。毫无疑问,此举将有利于遏制违法红头文件泛滥,倒逼政府依法行政。

当然,要让红头文件不再任性,仅靠法院审查是远远不够的。因为,法院只能审查“民告官”案件中涉及的红头文件,而法院提出的建议也仅仅是建议,没有强制性。这就是说,有些红头文件即使被认定为违法,依然可以大行其道。因此,杜绝红头文件违法乱象,还需要建立更完善、更常态化的审查机制、强制性的清理退出机制。并且,在红头文件尚未出台之时,就应对其进行“合法性审查”,避免出现与法律法规相冲突的条款。说到底,让红头文件不再任性,关键是要约束权力,让权力不再任性。