成都地处西部，发展水平接近全国中等。辖区内，发达的城区、相对落后的郊县、绝对贫困的山区同时并存。近年来，成都市认真贯彻落实科学发展观，以调整城乡关系为主线，开始

　　统筹城乡发展规划，制定城乡一体的总体战略。针对过去存在的城乡分割、重城轻乡的问题，成都市委、市政府运用统筹兼顾的方法，制定了综合发展规划。

　　一方面，综合规划，统一协调。从2003年起，成都在全国率先探索建成城乡规划体系，制定了到2020年的城乡发展总体规划，提出“城乡统筹、四位一体”，实现“中西部地区创业环境最优、人居环境最佳、综合竞争力最强的现代特大中心城市”的目标。通过“一体化、一盘棋”安排，第一次对全市1.24万平方公里内的中心城区、14个县（市、区）、220多个乡镇和2200多个村庄做了统一规划，同时制定了城乡一体的土地利用规划、产业发展与布局规划、各类经济社会专项规划。

　　另一方面，明确分工，争取互利共赢。他们将整个辖区分为中心城区、县城及重点镇和农村三大类型区域，优化中心城区的环境，提高竞争力，推动城区反哺农村，带动农村发展。发展县城和重点镇，提高承载力，加快产业、要素和人口的聚集，缓解农村人地矛盾，疏解中心区的拥挤。大力发展特色农业，提高农村自生能力，组织实施“帮扶工程”，突出“造血”功能培养。实施农村环境建设工程，采取有效措施整治和改善农村环境。一体化是资源最佳配置的前提，专业化是区域合作共赢的基础。成都通过统筹发展规划，兼顾一体与分工，兼得规模化与专业化两利。

　　兼顾城乡实际情况，选择“三个集中”的发展策略。针对人口多土地少、资源分布不均、生态环境恶化、资源浪费严重等问题，成都选择“三个集中”的方法发展产业、建设载体。

　　一是积极引导产业集中发展，走新型工业化道路。从2003年开始，成都逐步将原来规模小、布局散的116个工业开发区调整、归并为21个工业集中发展区。目前，21个工业集中发展区已初具规模，2007年入驻规模以上企业1449个，集中度达63.5%，实现了工业的有序、健康发展。

　　二是梯度引导农民向城镇集中，走新型城镇化道路。自2003年以来，成都市对重点规划区内的建设用地，按照城市居住小区标准统一规划建设新式农民社区，通过多种形式梯度引导农民向城镇集中。到2007年底，五年新建农民居住区和农村新型社区2249.1万平方米，37.8万农民入住重点镇和社区。

　　三是稳步引导土地向规模经营集中，走农业产业化道路。坚持“依法、自愿、有偿、规范”的原则，通过土地经营权的流转和土地整理，使土地逐步向资本足、技术强、巧经营、善管理的种植专业大户集中，五年共流转农用地235.6万亩，实施规模经营的土地每亩增收600元，2007年农民人均纯收入达5400元，比2002年增长59.9%。

　　统筹城乡综合改革，构建城乡一体的制度体系。一是建立城乡一体的市场体系。2004年，成都率先在全国提出实行一元化户籍制度，将全市户籍人口统一登记为居民户口；2006年又出台政策，消除了农民向城镇转移的“门户”限制。在“新居工程”中，采取土地整理、宅基地置换的办法租用集体土地；在工业用地中，允许集体土地采取作价入股、联营的方式将农村集体土地量化为股份，农村土地实现了资源向资本的转变，并加速自由流转。深化投融资体制改革，通过市场化途径，最大化集聚信贷资金、撬动社会资金，引导各种资源共同投入城乡建设。相继成立了小城镇投资有限公司和现代农业投资发展有限公司，已获得来自6家金融机构共119亿元的资金支持。

　　二是构建规范化的公共管理体系。成都市先后对农业、水利、交通等30多个部门的行政管理体制进行改革。从2004年8月起，共进行了7次行政审批（许可）事项大清理，削减了全市各部门68%的审批（许可）事项。同时在市、县（区）、镇（街道）、村（社区）建立了四级政务（便民）服务中心，同时制定首问负责制、限时办结制、服务承诺制、过错追究制等一系列严格的制度，大大提高了为市民提供全方位服务的效率和质量。

　　三是建立城乡均等的社会服务制度。积极推进县乡财政管理体制改革，完善和规范财政转移支付办法，建立城乡一体的公共财政体制框架。五年来，全市财政对“三农”的投入达254亿元，率先在西部实现了县县通高速路、村村通水泥（沥青）路、村村通电话。在农民集中居住区，水、电、气、道路、电视、电话、网络等基础设施建设也相继建成。同时，初步建立起城乡均衡的社会保障、教育、卫生制度体系，农民的就业、社保、上学、医疗等公共服务已逐步到位。

　　凝聚城乡干部群众的力量，确保统筹兼顾的贯彻落实。统筹城乡发展是一场涉及思想观念转变、体制机制改革、利益关系调整的创新实践，在战略和政策确定之后，把广大干部群众中蕴藏的力量调动起来、凝聚起来，以确保落实，就成为关键。

　　一是发扬民主。2003年以来，成都市大力推进基层民主政治建设，积极稳妥推进干部选任方式改革，全面推行党务、政务、村（居）务公开。截至目前，全市先后在74个乡镇开展了党委书记公推直选试点，86.4%的社区、93.5%的村党组织书记实行了公推直选。基层民主政治建设强化了广大群众的主人翁地位，从而调动了他们参与城乡统筹的积极性。

　　二是真抓实干。在城乡统筹工作开始之初，成都市委、市政府面临着来自方方面面的阻力。一些人对“城乡一体化”的概念表示质疑，一些干部、群众也存在着一定的畏难或抵触情绪。针对这些情况，成都市委、市政府坚持用事实说话，不退缩、不争论、不作表面文章，带领广大干部群众坚定不移、锲而不舍地实干下去，从而使城乡统筹实验，工作上越来越有成效，认识上越来越有信心，做法上越来越受群众欢迎。

　　三是从严治政。结合规范化服务型政府建设和基层民主政治建设，在城乡统筹推进过程中，成都市委、市政府创新并严格内部管理制度，坚持从严治政、赏罚严明，一批工作得力的干部被提拔和奖励，一些工作不力的干部受到不同程度的惩罚和批评，从而在全市上下形成了真抓实干的风气和竞相发展的氛围，确保了城乡统筹工作的扎实推进。

　　城乡统筹是一个复杂的系统工程。应当说，成都的改革仍然处于初步探索阶段，有许多难题有待破解，但是坚冰已经打破，前景已见光明。有了科学发展观的指导，有了“全国统筹城乡综合配套改革试验区”的难得机遇，成都市未来的工作将会取得新的更大的成效。（倪鹏飞/中国社会科学院财贸所）

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