城市群规划是以特定的城市群系统区域为对象，以群内资源条件和各城市特点为基础，以实现城市可持续发展为原则，以协调城市功能与分布为重点，对城市群的总体发展作出的战略性部署。省第八次党代会明确提出要科学规划海峡西岸城市群，因而，制定科学、适宜而又具有可操作性的城市群规划，对于坚持科学发展观，构建和

谐社会，全面推进海峡西岸经济区建设，具有十分重要的意义。

城市群规划是公共政策的组成部分

　　现代主流经济理论认为，在市场经济条件下，市场竞争和宏观调控是经济运行的两条主线。市场在资源和各类要素的配置中起基础性作用，价格成为市场机制的核心，竞争则是推动技术进步和经济发展的重要机制。城市群正是在市场竞争机制的作用下，人们对规模经济效益的追求而形成的产业与人口在空间上集聚与扩散运动的结果，是城市化发展到成熟阶段的地域空间组织形式。然而，在城市集聚形成城市群的空间结构后，由于其地域空间范围内客观存在多个政府，其管辖权力的影响区容易产生交叉和重叠，对于城市群区域的公共问题，通常需要通过各城市间的合作协商机制来实现区域资源的合理配置，因此，对城市群的总体发展方向和各城市区域的功能定位和布局进行规划就显得十分必要。由此可见，城市群规划属于市场经济条件下政府宏观调控的产物，是政府公共政策的组成部分。城市群规划作为政府进行干预的一种政策工具，具有极强的政策性，它通过制定和实施未来区域空间布局、资源整合、经济发展等方面计划，为区域发展提供指导性纲领，以达到经济效益、社会效益和环境效益的统一。

　　国外城市群规划的进行主要出现在二战之后。第二次世界大战使欧洲不少国家的城市和经济遭到严重破坏，基于重建城市和发展经济的需要，以城市群为核心的区域规划在战后进入旺盛时期。如法国的巴黎、德国的汉堡、波兰的华沙等许多大城市地区。60年代以来，由于工业迅速发展和城市化进程加快，人口、资源、环境问题和区域发展不平衡等问题日益突出，引起世界各国普遍关注，城市群区域规划进入了一个全新的发展阶段。规划理论的科学研究得到广泛的发展。工业区位论、中心地理论、增长极理论、倒U字型理论、点—轴开发模式、地域生产综合体理论等理论在很多国家得到应用和进一步发展。

　　世界各国的城市群规划工作存在许多共同之处，然而，由于各个国家国情不同，文化背景差异，管理体制差别，各国城市群规划的做法也不尽相同。如英国着重围绕伦敦这一核心城市进行城市群规划。1964年，英国创建了“大伦敦议会”，专门负责大伦敦城市群的管理与发展问题。1985年后，根据英国《地方政府法案》，伦敦城市群的战略规划职能转由国家环境部承担。撒切尔夫人当政期间，在公共政策领域中鼓励采纳市场规律，造成了一批大型项目规划无法实施，投资无法加以协调，环境无法得以保护。1990年以来，大伦敦地区又先后引入了战略规划指引，以维持整个城市群战略规划的一致和协调。法国巴黎城市群也是在政府的推动下发展起来的。1958年巴黎制定了地区规划，并于1961年建立了“地区整顿委员会”，1965年制定的“巴黎地区战略规划”，摈弃在一个地区内修建一个单一的大中心的传统做法，代之以规划一个新的多中心布局的区域，巴黎——鲁昂——勒阿弗尔城市群逐渐发展起来。

城市群规划的导向性原则

　　我国自改革开放后，国家调整了城市发展的方针政策，开始提出以大城市为中心的跨行政区域的经济活动。到20世纪90年代初，国家又进一步鼓励以大城市为核心发展横向经济联系，我国逐渐形成了一批不同类型、不同规模的区域联系的城市群体。为了引导我国城市群向现代化、市场化的完善协作发展，国家与地方政府在沿海许多重要地区开展了新层次的城市群规划，提出了一些新的城市群规划原则，这些原则也是各地城市群空间规划的导向性原则。

　　一是系统性原则。城市群规划是区域性规划与城市总体规划的结合，因此，既要考虑一般城市总体规划所包含的主要内容，也要考虑城市与城市间的系统结构合理化和系统整体效能的最大化。在城市规划中，要特别关注单个城市与其他城市之间的整合效应，防止单个城市各自为政，造成空间的畸形发展和区域经济的不平衡性。宏观控制各城市为了扩展市镇用地的“摊大饼”方式，实现城市群的资源的优化配置、合理布局。

　　二是地理分工、功能互补原则。城市群的规划要考虑群区内各城市的区位、资源、功能等特点，实现城市间的功能配套。要根据城市群的自身特点和各城市的自身优势，实现群区内合理的分工协作，把经济、社会、生态、环境等诸因素有机结合，达到城市群系统的放大效应。要发挥各城市群中心城市的优势,搞好城市产业转型与专业化分工,提升区域性的城市竞争力。健全城市群区域产业发展与要素流动的市场机制,以效率为导向、城市为核心、产业专门化为基础,加强城市群地区内产业在空间布局上重组,整合优势资源开发,提升城市竞争力,促进产业升级换代。如珠江三角洲城市群新一轮规划中,特别注意区域范围内产业重组, 机场、港口、高速公路等重大基础设施的统一规划,优势互补,发挥整体效益,避免资源、人力、资金浪费型的重复建设项目,使有限基本建设资金发挥更大的规模经济效应与骨干作用。

　　三是有限开发与可持续发展原则。城市群实现可持续发展是各城市内在的要求。城市群规划要处理好区域内各种资源开发、利用与整合，同时更要强调城市群系统内部各城市资源的整体调配。明确以空间布局框架为载体,对三次产业、基础设施、人口分布等进行综合部署,确定一定的资源环境容量为基础,充分考虑区域承载力与合理的资源开发,实现区域资源与环境的有限开发。这就避免了各县市盲目乱开发、破坏资源环境的恶果,在很大程度上保护了各地区有限的水、土资源和生物资源,使得城市群区域的经济发展与城市成长符合可持续发展的客观规律。

　　四是动态性原则。城市群是一个特殊的城市规划系统，随着城市规划系统结构的不断重组与变化，各城市就会不断地要求城市群的规划体现城市群系统的动态调整方向和政策。因此，在城市群规划中要充分考虑到城市群的发展规律、系统内部各城市发展状况及城市群外部环境的复杂与多变性，尽量使城市群规划系统形成开放、科学的规划体系。

以制度创新推进城市群的科学规划

　　城市群规划的内容主要包括：一是城市群发展战略的规划。在现有城市群区域内各城市总体战略基础上，对城市群未来发展战略进行规划，包括发展目标、总体思路及各城市战略中的产业、人口、交通、社会、生态等；二是城市区域功能定位和布局。城市群规划的内容要考虑城市人口、土地、产业、交通、环境等因素，要关注城市群区域内区际中心城市和副中心城市、次中心城市的分布，及城市间的主要设施的建设；三是构建城市群区域协调发展机制。建立完善的城市群发展协调和管理机制是城市群发展的主要保障。制定城市群区域行政部门协调机制、区域资源共享机制、交通一体化机制、环境保护机制等。

　　从影响城市群发展的主要因素看，宏观领域的制度创新是加快城市群发展速度、提高城市群发展水平的关键所在。其中的空间规划和管理制度创新是我国城市群规划的重点。

　　管理体制的创新——建立双层管理体制。城市群的整体规划、制度建设的一体化、利益协调、资源的共享与合理利用、部署行动等,都需要强化有效的空间管理职能。城市群地区有必要建立一个区域性的、法制化、更有力的跨行政区的联合协调机构和监督机构,管辖区域事务,沟通和平衡各方利益。它负责全面规划和具体的实施工作,是一个拥有具体行政权力的执行机构。本着互惠互利、优势互补、共同发展的方针,制定具法律效力的区域协调公约和协调机制。从城市群空间管治的角度看,城市群规划应探求构建一个以空间资源分配为核心的地域空间管治体系,以计划和市场两种手段相结合,发挥政府与市场在空间管治中的积极作用,建立深层次的空间资源优化配置机制,促进城市群区域空间结构的合理演化,为城市发展建立良好的制度保障与管理模式。

　　推进城市群发展的制度建设一体化。整体的经济运行和管理机制是城市群经济协调联动发展的前提条件,也是城市群体系网络化发展的重要基础。而制度建设的一体化是实现城市群联动发展的根本保证。一是构建统一的制度体系,在土地制度、户籍制度、就业制度、住房制度、教育制度、医疗制度、社会保障制度等方面加强行政协调,推进制度建设的一体化进程。二是构建城市群发展的一体化政策,统一制定城市群中各城市的财政政策、货币政策、产业政策,避免各自为政,营造一种适合城市群发展的无差异政策环境,降低市场交易的契约成本、行政成本、制度成本。三是构建城市群公共资源统一配置机制,以便统一规划、统一开发、统一管理城市群范围内的水土、岸线、旅游资源等公共资源,调整、补充和完善现行的相关政策体系,促进城市群整体性发展的政策法规化及城市群经济管理和调控法制化。同时,整合和优化城市群区域的产业结构和布局,进行跨行政界线的企业联合与重组。四是在基础设施建设、生态环境保护、招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息与资源的共享等方面加强行政协调,避免重复建设和系统性、网络化差的状况。五是构建城市群投融资管理机制、产业互动发展机制、信用制度网络机制等,努力提高城市群区的资金利用效率,增强产业联动发展效应,培养良好的信用关系网络。此外,构建城市群市场一体化的管理体制,联手共建城市群商品市场和要素市场体系,以市场一体化为核心来推动经济一体化发展;构建城市群产权交易共同市场,通过资产纽带联系,实现企业之间和城市之间的资产重组。■